DOI：
10.3969/j.issn.1003-9031.2018.03.06
中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：
1003-9031（2018）03-0042-07
1、国内与湖南农地金融的实践状况
1988年，贵州湄潭县在国内率先成立土地金融公司，正式开启了国内农地金融模式的探索的道路，学术界称之为“湄潭实验”。试验初期，湄潭县的土地抵押筹资获得了肯定成绩，因为抵押对象是非耕地的用法权，在当时成功地避免了法律风险。但，该模式看上去过于超前，而且有关的规范安排不尽合理，最后致使了试点工作的失败。截至1997年末，湄潭县土地金融公司共累计形成不好的贷款550万元，被有关部门予以撤销，企业的资产负债并入当地的农信社。
2014年，湖南新田等8县被湖南确定为全省“农村土地确权颁证和农村承包土地的经营权抵押贷款试点县”。
2015年12月，该8县经全国人大常委会授权，被国务院指定为全国农村承包土地的经营权抵押贷款在湖南区域试点县。试点工作拓展两年多来，有关职能部门积极探索、大胆实践，经反复地调查论证，成功地设计出了“农村土地经营权流转证”，有效地破解了借助土地经营权利进行筹资抵押的问题，使新型农业经营主体“贷款难”问题迎刃而解，为农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作成功着陆奠定了坚实的基础。
2、农村土地“三权”分置改革“新田模式”基本状况
伴随农村土地改革的推进，根据从“两权离别”到“三权分置”，从“集体所有、农户承包经营”到“集体所有、农户承包、多元经营”的农村土地改革目的和需要，借土地要点资源来增加筹资功能，促进农民增收，是传统农业向现代化农业转型，达成农业产业化、规模化进步的势必选择。新田县坐落于湖南南部，是国家扶贫开发工作重点县，湖南革命老区县。全县人口43万人，其中农业人口占比80%以上，是典型的农业县。
2014年，新田县被湖南列为“农村土地确权颁证试点县”，为做好农村土地确权颁证等“三权分置”改革，新田县依托“农地试点”，主要在以下两方面进行了探索。
（一）丈量地权，全方位推进确权登记
新田县县委、政府成立了县委书记任顾问、县长任组长的领导小组，从全县抽调20多名精干力量分成4个小组进村入户，聘请专业测绘队限时完成外业调绘、矢量化与农村土地信息数据库建设，印发20多万份宣传资料到乡镇，村组现场释疑解答，通过电视、互联网、广播、短信及各类动员会、宣传会、座谈会扩大影响，坚持《承包信息公示》确认到户到人。将全县11万多份土地承包档案分门别类装订成册，登记编号，做到了“一乡一柜，一村一档，一组一卷，一户一页”，完成全县32.2万亩农村耕地的确权登记工作。为便捷百姓流转土地、增加收入，在县、乡镇和村级三个层面都建成了高标准的农村土地流转服务中心或土地流转服务站。据统计，在整个农村土地确权登记的过程中，全县共投入了400多万元的工作经费全速推进，基本上做到了统筹协调到位、政策细化到位、技术力量到位、水平标准到位。水平上主如果把好了现场指认关、农户确认关、矛盾调处关与地块、面积、地方、四至、权属的公示关，确保地籍图电子数据的真实、准确，为颁证工作和筹资抵押提供完整的信息数据和证件资料。
（二）创设地证，有效达成土地流转
经过反复的磋商、调查、论证，新田县创造性地设计颁布了《农村土地经营权流转证》。《农村土地经营权流转证》是由当地人民政府授权农村土地确权颁证管理部门依据农村土地承包经营权证和农村土地流转合同向新型农业经营主体第三确权认同土地流转权利而颁发的权属证明，主要步骤是自然人（农户）委托村两委或推广托管公司流转土地，村两委或推广托管公司与新型农业经营主体签订流转合同，新型农业主体凭流转合同向政府确权颁证管理中心申领土地经营权流转证并凭流转证向银信部门贷款（见图1）。
2014年9月，新田县《农村土地经营权流转证》第一本证正式向境内东升农场颁发，现在，新田县12个乡镇32万多亩耕地有一半多都已经流转了经营权。在工商部门登记注册的新型农业经营主体有600多家，已发放《农村土地经营权流转证》85本，涉及耕地流?D2.8万多亩，惠及贫困人口20000多人，占全县建档立卡贫困人口的24%，还有100多家的新型农业主体正在排队申报《农村土地经营权流转证》。便捷快捷的筹资通道很大地调动了农民群众的积极性，大家自发成立专业合作社或规模流转土地创业就业，新型农业经营主体呈现出如火如荼的好势头。
《农村土地经营权流转证》的设计颁布是新田县拓展试点革新获得效果的重点所在，流转证解决了试点过程中面临的不少困难和问题，无论是观念上的还是政策上的“瓶颈”都得到了有效的破解。它不只具备实用性、可操作性，而且具备前瞻性和广普性，尤其是对目前全国农村土地“三权分置”改革具备积极的借鉴意义和推广价值。从实践的层面看，主如果较好地解决了以下几个方面的问题：一是解决了新型农业经营主体筹资抵押的问题。《农村土地经营权流转证》有效地解决了新型农业经营主体“贷款难”的问题，为推进农业和农村经济的进步进行了创造性的构想。二是解决了政策层面的合规性问题。《农村土地经营权流转证》符合《物权法》等有关法律的规定，在法理上可行，新田县人民政府也想革新实践，尤其是2015年12月27日，经全国人大常委会授权后，《物权法》和《担保法》的有关条约在试点区域试点期限内暂时调整，更为试点工作开通了绿色法律通道，通过土地经营权筹资的途径被有效地激活。三是解决了农民群众的思想认识问题。《农村土地经营权流转证》出来将来，广大农户的《农村土地承包经营权证》仍然由农户自行保管，也无需农户在新型农业经营主体办理抵押贷款时提供签字画押手续，防止了农民群众潜在的排斥意识，有效地提升了广大农民参与试点的积极性。四是解决了农民群众的脱贫问题和就业问题。新型农业经营主体凭《农村土地经营权流转证》抵押贷款，便捷、快捷，从根本上解决了困扰经营主体壮大进步的资金难点，客观上开辟了农业产业做大做强的绿色通道。 3、农地金融“新田模式”试点革新状况及主要效果
（一）农地金融进步及信贷政策试点革新状况
自2016年新田县农地抵押贷款试点工作拓展以来，人民银行永州中心支行和新田支行积极作为，在地方有关部门和新田县委县政府的的大力推进、积极配合下，经过一年多努力，试点工作获得了阶段性效果。新田“一套证书、两份保险、三种土地流转模式、四种价值评估办法、五大银行参与”为主要?热莸摹靶绿锬Ｊ健焙途?验做法多次在上级会议上作交流发言。
2017年2月，湖南两权抵押贷款试点工作推进会在新田召开，农地抵押贷款“新田模式”得到充分认同。其主要手段：
1.三个服务平台+三种流转方法+一个筹资载体，从根本上解决借助农村土地经营权筹资“如何融”的重点和核心问题
第一，政府在新田辖内县、乡、村三个层面构建完整的农村土地流转服务平台，帮助农民群众流转土地经营权来增加资产性收入。第二，在实践运行当中探索出三种较为科学适当的土地流转方法：农民群众委托村两委向新型农业主体流转、农民群众委托推广托管公司向新型农业主体流转、农民群众自行成立农村土地专业合作社自主经营或以入股方法参与新型农业经营主体合作经营。第三，创造性地设计了《农村土地经营权流转证》，并制定健全了《新田县农村土地承包经营权抵押贷款推行细节》。
2.四种评估模式解决农村土地的经营权筹资“融多少”的问题，逐步打造完善稳定的定价机制
新田县结合行业、产业和地域特征，对农村承包土地的经营权价值评估采取了四种定价模式。模式1、承贷银行内部定价。贷款额度=人品+本钱*（50～70%）。本种模式主要针对家庭作坊及小规模自主经营管理模式。模式2、借贷双方协商定价。贷款额度=人品+本钱+土地经营权价值（每年平均土地净收益*剩余经营年限）。在县政府指导性的土地流转“基准价”基础上，借贷双方对附着物价值、流转耕地规模和产出、项目市场前景等原因进行协商评估确价。模式3、政府平台定价。贷款额度=人品+（附着物+附加物）*50%+土地经营权价值（每年平均土地净收益*剩余经营年限）。政府确权颁证管理部门设立农村承包土地经营权价值评估机构，打造买卖定价平台进行价值评估定价。模式4、市场评估定价。市场定价主要通过三种方法确定，一是引入第三方专业评估机构进行农村承包土地的经营权价值评估。二是由出让方通过县农村土地流转信息平台或网络招拍挂形式，进行推广竞价确定农村承包土地的经营权价值，增加土地经营权的筹资网站权重比率，再综合其它原因，如投入本钱、产出效益等综合定价。三是由银信部门和土地流转中心成立评估委员会，对流转土地的经营权进行区间评估定价，最后由承贷银行最后确定贷款额度。
3.五项手段解决借助农村土地经营权筹资抵押风险“如何防”的问题，打造完善科学适当的风险防控管理体系
一是打造风险补偿基金。由县财政预算拨款，设立了“新田县农村承包土地的经营权抵押贷款风险补偿基金”专户，首期规模600万元，在所有涉贷金融主体按规模大小各自开设“风险补偿基金”专户，后期按1∶10的比率配资。二是提取风险筹备金列入税后收益抵扣。承贷银行打造“农村承包土地的经营权抵押贷款风险补偿筹备金”，每季度依据贷款规模按肯定比率计提，一旦农村承包土地经营权抵押贷款出现风险，经有关部门审核认定后核销，后期缴税时进行抵扣。三是从银行计提的呆账、坏账筹备金中核梢。现在，各银行包含地办法人机构都计提了相当规模的呆账、坏账筹备金，鼓励农商行从已计提的呆账、坏账筹备金中核销，需要国有银行分支机构积极主动向上级行申请核销。四是打造“农地”经营权抵押贷款风险保障规范。银行依托政策性筹资担保机构对“农地”经营权抵押贷款进行担保；由政府协调以较低费率或政府对保费进行全额补贴的形式，打造贷款风险保险规范，一旦出现贷款风险时，由保险公司进行补偿。五是打造由政府主导的农村土地经营权推广托管公司。从两条路径铺设防控体系，在政府平台农村土地经营权推广托管公司组建政策性农地贷款保险公司，对农地经营权抵押贷款进行风险保险；对新型农业经营主体因多种缘由不可以继续保持正常经营生产的，经法院裁定以土地附着物及附加物折价评估抵偿农户权益和银行部分贷款后，其土地流转经营权经债权银行赞同暂由政府主导的农投公司接管，并由农投公司进行公开招投其它农业主体接盘运营，接管期间产生的本钱支出由农投推广托管公司、银行和村委或村民协商解决。
（二）基本效果
新田县试点工作拓展以来，获得了较好效果。一是农村土地要点资源有效激活，农村承包土地的经营权抵押筹资通道全方位打开。现在，新田的农村土地确权工作已全部完成，为“农地”抵押贷款试点工作打下了坚实基础。截至2016年末，通过三种流转方法已经流转耕地17万余亩，占全县耕地总面积50%以上，全县累计发放农地抵押贷款5203万元，余额1748万元，新田农村土地要点已被有效激活，农村承包土地的经营权抵押筹资通道全方位打开。二是新型农业经营主体如火如荼，农业产业不断壮大。通过广泛宣传和集中授信仪式的示范效应，新田新型农业经营主体呈现如火如荼的好势头。据统计，2016年末在工商部门登记注册的涉农企业、农民专业合作社、家庭农场、专业大户已达640余家，正在申报认领和办理工商登记注册的新型农业经营主体有近百家之多，新田县境内以富硒冠名的蔬菜、大米、烤烟、菌业、药材、大豆等农业产业基地也在不断涌现，农业产业进步不断壮大。三是助推脱贫攻坚，惠及民生的良性机制逐步形成。新田“农地”抵押贷款试点工作的拓展，使广大农户尤其是贫困农户不只获得了土地出租收入，还获得了就业机会，促进了农户增收和长效脱贫；同时，还重点扶持了一批金融扶贫示范企业，达成了金融支持产业扶贫，新田县“农地”试点助推脱贫攻坚，惠及民生的良性机制逐步形成。
4、农地金融“新田模式”存在的困难及潜在风险
（一）确权颁证基础工作滞后
农村土地确权颁证整体进度缓慢已成为影响“农地”抵押贷款试点工作深入进步的一个薄弱环节，导致广大农户还没办法充推荐受“农地”抵押贷款试点的改革成就，也制约了贷款整体规模的扩大。新田试点革新设计《农村土地经营权流转证》，以新型农业经营主体作为抵押贷款试点的突破口，其中一个主要原因也是确权颁证工作尚未到位，直接大规模面向广大农户存在法律规范和操作层面的困难。 （二）非涉农银行政策支持滞后
现在，各银行机构虽然都已经参与了“农地”试点工作，但基本是从履行社会责任，完成政策任务的角度出发，没将它作为一种可持续的商业模式。从现在的状况看，除农商行拟定了较为健全的管理方法和贷款推行细节外，其他银行尤其是非“涉农”银行机构都没颁布相应的管理方法和贷款推行细节，不利于该项业务后续的全方位拓展。
（三）土地经营权价值评估滞后
一方面，如新田县没统一规范的土地承包经营权价值评估机构，在实质操作中，全省层面缺少评估流转土地承包经营权价值统一标准和操作程序，土地价值很难准确界定。其次，评估职员缺少专业性。虽然一些试点县革新推出了土地经营权定价评估模式，组建了有关评估小组，但大多数试点县在土地经营权价值评估这方面仍在探索阶段，缺少实践经验，且评估职员常见缺少专业培训，对农村要点资源和农商品市场信息知道不足，很难从专业的角度进行剖析评判，对同一类型不同主体的经营权价值评估存在出入。
（四）风险补偿配套手段滞后
一是农业保险覆盖面低。现在全省暂无专业的农业保险开办机构，部分国有商业保险公司介入，但因费率较高和赔付额偏低等原因，银行不愿受理农地经营权抵押业务；而其他商业性保险公司因风险缘由不愿介入，致使农业保险覆盖面较低，抵押各方利益没办法得到保证。二是涉农担保机构较少且业务进步缓慢，仅极少部分农地经营权抵押贷款获得担保公司担保。基于以上风险考虑，银行对开办农地经营权抵押贷款业务态度较为审慎。
5、政策建议
（一）健全农地流转基础设施
由政府成立规范统一的土地承包经营权价值评估机构，设立县（市）、乡镇、村三级土地流转中心或流转服务站，打造土地价值专业评估规范，并组织对评估人才进行培训，提升其专业素质，颁布评估管理、技术规范等有关法律和业务准则，为农地价值评估创造便利条件。健全农村土地流转价格引领机制，完善农村承包土地经营权抵押登记和评估买卖体系，搭设集中统一的业务交易网站，由承贷主体和买卖中心合署办公，从而提供基础支撑。
（二）完善多层次的贷款风险分担机制
一是进步农村金融担保体系。加快成立农业信贷担保机构，由政府出资成立农业担保基金，鼓励和支持各县市打造财政入股、社会参与的农业筹资担保公司，乡镇设立农村大户等发起的担保组织，探索打造合作性的村级筹资担保基金，为农地抵押贷款提供担保和反担保，减少农地抵押贷款的信贷风险。二是健全农业保险机制。建议参照海外农业保险的经营管理模式，为商业保险机构拓展农业保险提供财政补贴，打造农业保险风险基金，提升保险机构参与积极性；积极组建各种政策性农业保险机构，通过税收减免、财政补贴等方法，引导保险公司放宽农业保险范围，设计开发有关农地抵押贷款的保险品种，加强农业保险理赔力度。
（三）加强信贷商品革新力度
金融支持是推进农村承包土地的经营权抵押贷款最好的“铺路石”和“导火线”。试点前期，各金融机构发放贷款要不同一般性的经营性贷款，不只要在政策上倾斜，还要在投放环节上简化手续，高效、快捷地解决新型农业经营主体的筹资难点。依据试点进展状况，准时跟进信贷商品革新，一直发挥金融在“试点”工作中的核心推进用途。同时，不论是打折的信贷政策，还是农村土地的抵押权利，都要向农民群众讲了解。要让老百姓真的了解农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，要特别强调经营权流转将来，连同土地上的附属权利一并流转，但所有权和承包权没发生改变。对单个农户持《承包经营权证》办理贷款的也要将贷款步骤宣传了解，便于老百姓迅速筹资。
（四）准时推广具备借鉴经验的做法
试点证明《农村土地经营权流转证》非常不错地解决了新型农业经营主体抵押贷款的问题，具备非常强的针对性、实用性和可操作性，是可以推广和复制的。但这种方法不可以仅仅停留在各级地方政府认同的层面，在特定的行政区划内遭到法律的保护，建议将它上升到国家层面统一印制全国性的《农村土地经营权流转证》，可配合全国统一的农村土地信息数据库系统联网查看。同时，并统一印制规范性的农村土地经营权流转合同，在国内规范操作，就像农民手上的《农村土地承包经营权证》一样，认同《农村土地经营权流转证》的法律属性，如此既能有效地激活农村土地迅速流转的积极性，又为新型农业经营主体快捷筹资，促进国内农业产业提质、农民增收，达成传统农业向规模化现代农业转型。
（责任编辑：张恩娟）
